HIERARQUIA ENTRE PARECERES-
Conselhos Federal e Regional
Parecer nº 03/04 - DEJ
Ref.:
Hierarquia entre pareceres - Conselhos
Federal e Regional
Ementa:
Hierarquia entre Pareceres. Conselhos
Federal e Regional. Inexistência.
Ausência de força normativa.
Solicitado
parecer desta Assessoria Jurídica
acerca do aspecto "hierárquico"
existente entre os pareceres emitidos
por este E. Conselho Regional em face
das opiniões do Conselho Federal
de Medicina, independentemente do
aspecto cronológico dos mesmos,
assim nos manifestamos:
DA
NATUREZA JURÍDICA DOS PARECERES
Há
que se considerar como de extrema
relevância a realização
de um pequeno e breve estudo acerca
da natureza jurídica dos pareceres,
que facilitará e praticamente
eliminará as dúvidas
sobre o tema.
Os pareceres, no âmbito da administração
pública, tem natureza um tanto
quanto peculiar. Isto porque não
podem ser considerados como mera "opinião"
acerca de um assunto, posto que representam
uma posição firmada
pela administração com
relação a seus administrados.
Contudo, não tem força
normativa como uma Resolução,
uma Ordem de Serviço ou Instrução
Normativa, que possuem poder vinculante
para os administrados - em caráter
interno ou externo - constituindo
direitos ou deveres. A principal característica
de uma norma impositiva, ao contrário
da opinativa, é o fato de que
ela é geral e abstrata, contendo
previsões que atingem, senão
todos os administrados, grande parcela
deles.
Por outro lado, os pareceres são
emitidos, via de regra, em situações
específicas, para determinados
casos concretos e tem como objetivo
um posicionamento do Conselho que,
em que pese trazer uma carga de normatividade
em sua essência, não
obriga o consulente a seguir a posição
indicada pelo órgão.
Em verdade, a administração
ao emitir um parecer sobre um caso
concreto, não vincula a conduta
do administrado, mas lhe dá
referências. É de grande
importância informar que um
administrado não pode, por
exemplo, ser penalizado por uma conduta
contrária a um parecer.
Apenas a título exemplificativo,
podemos traçar um paralelo
com as jurisprudências no âmbito
do Poder Judiciário; uma decisão
do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
sobre determinado caso e não
num processo específico, hierarquicamente,
não é mais importante
que uma do TRIBUNAL DE JUSTIÇA
ESTADUAL. Ambas trazem em
si uma carga de normatividade no âmbito
de seus próprios processos,
mas não geram efeitos coletivos,
sendo tão-somente uma referência
aos julgadores.
Assim
são os pareceres; tem natureza
jurídica de ato administrativo,
motivado por um consulente - seja
ele externo ou interno - com poderes
meramente informativos, fornecendo
ao administrado uma espécie
de "referência doutrinária"
acerca do assunto, mas que não
tem poder normativo e, por conseqüência,
não é vinculativo.
Uma outra característica repousa
no fato de que, quando há hierarquia,
há também distribuição
de competência; é o que
acontece com o Poder Normativo concedido
ao CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA.
Suas normas tem força normativa
em todo território nacional,
sendo de sua única e exclusiva
competência legislar sobre a
profissão médica. Aos
Conselhos Regionais é concedida
o que se chama de "competência
residual", que transfere a possibilidade
de normatizar dentro dos limites impostos
pelo Federal.
Nestes casos, há plena e efetiva
hierarquia, uma vez que o Regional
não pode legislar de maneira
contrária ao Federal, sob pena
de ver revogada sua determinação.
Não se verifica esta restrição
quanto aos pareceres, uma vez que
os mesmos podem ser amplamente debatidos
no âmbito dos Conselhos Regionais,
sem qualquer interferência do
Conselho Federal; justamente pela
ausência de normatividade em
seus efeitos.
DA
CONCLUSÃO
Diante
de todo o exposto, há que se
concluir que os pareceres, na verdade,
são atos administrativos, sem
qualquer força vinculativa,
não tendo capacidade para modificar,
constituir ou extinguir direitos ou
deveres, não produzindo efeitos
concretos no mundo jurídico,
mas apenas indicando um caminho a
ser seguido.
O que há, na verdade, que não
se deve confundir com "vinculação",
é a obediência a um critério
de moralidade, uma vez que a administração,
ao emitir um parecer aprovado por
decisão colegiada, não
deve jamais modificá-lo sem
que o mesmo órgão que
o aprovou o faça. Há
também a obrigação
de cumprimento de todos os princípios
que regem a Administração
Pública, em especial o da "legalidade",
uma vez que um parecer emitido pela
Administração Pública
deve estar, sempre, adstrito a um
texto legal, nunca além, nunca
aquém.
Assim, ao entender desta Assessoria
Jurídica, os pareceres emitidos
pelo CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA
não estão subordinados
hierarquicamente ao CONSELHO FEDERAL
ou a qualquer outro, devendo-se
deixar claro que, inclusive por tal
fato, não tem poder vinculante
com relação aos administrados.
Era
o que cumpria informar.
São Paulo, 6 de janeiro de
2004.
Departamento
Jurídico - CREMESP Informado
em Reunião Plenária
de nº 3.061, de 06/01/04.