HIERARQUIA ENTRE PARECERES- Conselhos Federal e Regional

Parecer nº 03/04 - DEJ

Ref.: Hierarquia entre pareceres - Conselhos Federal e Regional

Ementa: Hierarquia entre Pareceres. Conselhos Federal e Regional. Inexistência.
Ausência de força normativa.

Solicitado parecer desta Assessoria Jurídica acerca do aspecto "hierárquico" existente entre os pareceres emitidos por este E. Conselho Regional em face das opiniões do Conselho Federal de Medicina, independentemente do aspecto cronológico dos mesmos, assim nos manifestamos:

DA NATUREZA JURÍDICA DOS PARECERES

Há que se considerar como de extrema relevância a realização de um pequeno e breve estudo acerca da natureza jurídica dos pareceres, que facilitará e praticamente eliminará as dúvidas sobre o tema.

Os pareceres, no âmbito da administração pública, tem natureza um tanto quanto peculiar. Isto porque não podem ser considerados como mera "opinião" acerca de um assunto, posto que representam uma posição firmada pela administração com relação a seus administrados. Contudo, não tem força normativa como uma Resolução, uma Ordem de Serviço ou Instrução Normativa, que possuem poder vinculante para os administrados - em caráter interno ou externo - constituindo direitos ou deveres. A principal característica de uma norma impositiva, ao contrário da opinativa, é o fato de que ela é geral e abstrata, contendo previsões que atingem, senão todos os administrados, grande parcela deles.

Por outro lado, os pareceres são emitidos, via de regra, em situações específicas, para determinados casos concretos e tem como objetivo um posicionamento do Conselho que, em que pese trazer uma carga de normatividade em sua essência, não obriga o consulente a seguir a posição indicada pelo órgão.
Em verdade, a administração ao emitir um parecer sobre um caso concreto, não vincula a conduta do administrado, mas lhe dá referências. É de grande importância informar que um administrado não pode, por exemplo, ser penalizado por uma conduta contrária a um parecer.

Apenas a título exemplificativo, podemos traçar um paralelo com as jurisprudências no âmbito do Poder Judiciário; uma decisão do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL sobre determinado caso e não num processo específico, hierarquicamente, não é mais importante que uma do TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL. Ambas trazem em si uma carga de normatividade no âmbito de seus próprios processos, mas não geram efeitos coletivos, sendo tão-somente uma referência aos julgadores.

Assim são os pareceres; tem natureza jurídica de ato administrativo, motivado por um consulente - seja ele externo ou interno - com poderes meramente informativos, fornecendo ao administrado uma espécie de "referência doutrinária" acerca do assunto, mas que não tem poder normativo e, por conseqüência, não é vinculativo.

Uma outra característica repousa no fato de que, quando há hierarquia, há também distribuição de competência; é o que acontece com o Poder Normativo concedido ao CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA. Suas normas tem força normativa em todo território nacional, sendo de sua única e exclusiva competência legislar sobre a profissão médica. Aos Conselhos Regionais é concedida o que se chama de "competência residual", que transfere a possibilidade de normatizar dentro dos limites impostos pelo Federal.

Nestes casos, há plena e efetiva hierarquia, uma vez que o Regional não pode legislar de maneira contrária ao Federal, sob pena de ver revogada sua determinação.

Não se verifica esta restrição quanto aos pareceres, uma vez que os mesmos podem ser amplamente debatidos no âmbito dos Conselhos Regionais, sem qualquer interferência do Conselho Federal; justamente pela ausência de normatividade em seus efeitos.

DA CONCLUSÃO

Diante de todo o exposto, há que se concluir que os pareceres, na verdade, são atos administrativos, sem qualquer força vinculativa, não tendo capacidade para modificar, constituir ou extinguir direitos ou deveres, não produzindo efeitos concretos no mundo jurídico, mas apenas indicando um caminho a ser seguido.

O que há, na verdade, que não se deve confundir com "vinculação", é a obediência a um critério de moralidade, uma vez que a administração, ao emitir um parecer aprovado por decisão colegiada, não deve jamais modificá-lo sem que o mesmo órgão que o aprovou o faça. Há também a obrigação de cumprimento de todos os princípios que regem a Administração Pública, em especial o da "legalidade", uma vez que um parecer emitido pela Administração Pública deve estar, sempre, adstrito a um texto legal, nunca além, nunca aquém.

Assim, ao entender desta Assessoria Jurídica, os pareceres emitidos pelo CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA não estão subordinados hierarquicamente ao CONSELHO FEDERAL ou a qualquer outro, devendo-se deixar claro que, inclusive por tal fato, não tem poder vinculante com relação aos administrados.

Era o que cumpria informar.
São Paulo, 6 de janeiro de 2004.

Departamento Jurídico - CREMESP Informado em Reunião Plenária de nº 3.061, de 06/01/04.